三边委员会：法律之外的“窗户”
来源：南方周末
作者： 台北大学教授丘昌泰 口述 南方周末记者 汪韬 冯洁 整理 2012-11-29 14:08:36
注：南方周末记者汪韬根据台北大学教授丘昌泰的论文和讲义整理。 （何籽/图）
三边委员会由公众、企业和双方认可的第三方组成，推动企业实行“敦亲睦邻计划”，签订“三分法律、七分政治”的“君子协定”，解决法律外的诉求。
民众的环保知识逐渐增加，不再停留于环保意识阶段。环保知识是理性的，环保意识很容易被煽动。
“从非理性到理性，从街头到房间，如果大陆和台湾一样发展的话，我就满意了。”中国社科院群体性事件专家单光鼐对南方周末记者说。
何其相似，中国大陆环境群体性事件的车轮碾在了台湾的历史车辙里。在台湾早期的环保运动中，同样出现非理性的抗争，民众与政府、企业之间的信任隔阂。而两者的发展轨迹，也充满着相似性。
据丘昌泰介绍，台湾的环保运动分为两个阶段，第一阶段是1970年代-2000年的“保护家园行动”，以污染受害意识为出发点，强调赔偿；第二阶段是2000年至今，以保护环境意识为出发点，强调环境价值的“社区营造运动”。
同样从索赔到诉求环境权，同样从地区性发展到全岛，同样卷裹进各种利益。
而台湾历经四十多年的抗争、对话，如今大部分环境诉求已从街头走进房间，协商机制也已逐渐破题。南方周末记者采访了长期关注台湾环保运动的台北大学公共行政暨政策学系教授丘昌泰，其讲述的台湾经验，对目前被环境群体性事件困扰的中国大陆，正可作为镜鉴。
台北大学教授丘昌泰。 （南方周末资料图）
兼顾情理法的三边委员会
早在1970年代，台湾的环境污染就已造成危害，却未得到政府重视。到了1970年代末，环保意识与抗争力量才开始高涨。
具有标志意义的是1986年爆发的反杜邦事件。这家全球化工企业的建厂计划遭到了包括当地镇长、县议员候选人在内的万人签名抵制。次年，杜邦公司不得不宣布取消设厂计划。
大陆现在的情景比较像台湾的这一阶段：民众抗争手段激进，胁迫政府改变决定，而政府又不知道如何处理，合法投资的企业更是心冷，干脆不来投资。
1986年乃是台湾环保抗争运动活动力最强的一年，反抗对象以中小型工厂为主，地方色彩浓厚。厂方与受害民众的冲突激烈，民众的诉求主要是改善污染、立刻迁厂与争取赔偿。
反杜邦事件意味着环保运动议题从地方性逐渐转化为全岛，其性质也从环境污染的“事后救济性”转变为诉求环境健康的“事前预防性”。
1987年，台湾经济发展开始创造“台湾奇迹”，环保抗争运动进入巅峰年代，核能和大型石化成为主要的反对对象。
回馈基金成为抗争的焦点，1988年，高雄林园石化工业园区纠纷事件的解决费用高达12.5亿台币。这期间竟然出现了环保流氓，因私利而刻意鼓噪闹事形同勒索，此为黑道，有的警察也勾结其中，为白道。他们跟专业打假人似的，对企业说，我可以摆平民众，其实就是趁着环保运动牟利。
台湾在1987-1990年期间设立了环保警察，但后来认为太浪费警力，就让普通警察承担了，没有刻意冠上环保的名义。
政府感到事态严重，邀请专家研究。我们从日本汲取经验，融合中华民族的传统文化，建立了公害纠纷调解制度，在各地成立“三边伙伴关系委员会”——企业和公众双边讨论常常闹僵，所以得有第三方，可以是政府，也可以是退休的老师、法官等双方都认可的中立人。
三边委员会推动企业实行“敦亲睦邻计划”，签订“三分法律、七分政治”的“君子协定”。公司除了遵守设厂的规范外，还要本着回馈乡里的心愿，搞好与乡里居民的伙伴关系，如设置绿化带、建立公园、美化工厂设施、设置污染监测系统、赞助小区的公益活动、兴建图书馆等。
回馈基金没有固定的分配方式，要看三边委员会怎么商谈。我认为必须遵照两个原则：一是用于公共建设，不能落入个人口袋；二是依据已经或可能受到的污染程度，例如距离项目愈近者，受害可能愈大，自然要受到较多的照顾。
这不是司法途径，西方国家习惯司法解决，但中国人的文化兼顾情理法，厂商的进入符合法律程序，没有理由给公众做回馈。但是达标了还是有污染。三边委员会就是为了解决法律外的诉求：你要多种树，机器设备多用环保型的。
刚开始民众不接受这种调解方式，他们认为只是“摸摸头”，企业也觉得没有效率。不过这种非正式的冲突解决机制在民间逐渐完善，到了1992年，公害纠纷法出台，建立了正式的制度。当三边委员会无法解决时，可由“环保署”、“环保局公害纠纷处理委员会”受理，但这依然是一种行政手段，未进入司法领域。近五六年来，调节的案件比较少了，因为进入台湾的企业大多没有严重污染。
虽然彼此间的信任差距仍然存在，但三边伙伴委员会与公害纠纷调解机制已经制度化运作，若发生冲突，比较容易得到解决。
“知识”取代“拳头”
约十年后，同为化工巨头的拜耳公司经历了杜邦类似的遭遇。当时拜耳该做的都做了，公司多次邀请民众赴德国总厂参观，举办了多场听证会、说明会，进行环境影响评估。其实拜耳可以提供大量的就业机会，取消设厂后，民众还挺后悔。
但反拜耳活动中，抗争的理性色彩明显增强。主要表现为几点：一、组织性很强，不是乌合之众，各地成立常态性的民间环保组织，长期关怀环境污染问题；二、抗争态度相当平和，可以坐下来讨论冲突议题；三、可以与企业、政府代表进行政策辩论，不需要动手动脚；四、抗争手段多元，除了抗争之外，也可以走司法诉讼路线。
环保抗争运动的组织化逐渐增强，从没有组织到小组织，再到全岛性的甚至国际性组织。在转型时期，环保组织更是展现出高度的环保调查与分析能力。如环境质量文教基金会自1995年以来定期公布的“环境痛苦指数”。
最可喜的是抗争民众的环保知识逐渐增加，不再停留于环保意识阶段。环保知识是理性的，可以进行政策辩论；环保意识是情绪性的，很容易被煽动，只能比人多、拳头大。
同时，环境议题的国际化和公民投票成为转型期的两个突破点。1994-1996年间尚无公民投票法，但台北的乡、县乃至市区均开展了投票，这也为台湾日后制定投票法提供了尝试。最近台湾有些人正在积极推动停止兴建核能四厂的公民投票，但门槛很高，到目前为止，还没有一个成功案例。解决环保抗争事件的方法很多，不一定需要公民投票。
主动上门拜访
最开始台湾也没有公众参与机制，环保运动进入巅峰时期后，环境影响评价开始法制化。1990年代后各项法律条文开始颁布，如政府资讯公开、行政程序法等。
政府起初以为公众参与会影响工程进度，后来发现，如果事先引爆炸弹，就不会成为日后的阻力。这个过程中，社会舆论和媒体教育很重要。台湾面积小，民众对于报刊的接触密度高，很多的事情乡下人都知道。
2000年后，公众参与运作逐渐成熟。这不能总说套话，比如随便贴个告示，民众压根不会去看。公众参与立法简单，但要做好，不容易，需要挨家挨户敲门，主动拜访。
比如公众对于垃圾焚烧的质疑，可以通过三边委员会提出合理要求。排放的污染物数据不仅要公布在工厂门口，也要公布在网站上。数据表达不能复杂，用红黄绿易懂的表达方式，民众可以监督。台湾垃圾焚烧厂附近的三边委员会很多，十几年来都相安无事。同时我们推荐垃圾回收，垃圾大量减少，有的焚烧厂已经断货，准备关停了。
如果有一个成功案例，大家都会去模仿，宜兰的白米小区则是代表性的案例。小区周边集结了矿石加工厂、水泥厂和油库，曾是全台湾落尘量最大的地方。在政府协助下，小区与水泥厂签订了环保协议书，设定环保回馈的相关规定。但工厂改善污染的成效不佳，小区便采取“先改造小区、再要求厂方”的策略，先行自我调整。除了运用水泥厂提供的回馈金外，还申请各项小额补助。不仅仅把环境弄好了，当地湿地也保护起来，发展了木屐产业。而政府部门几乎只扮演经费补助的角色，管理成本也低。
“不要在我家后院”的情结是不可能完全化解的，生活水平的提高，抗议的项目也会愈来愈广泛，重点在于如何理智地处理。台湾已经基本上建立了冲突解决制度，虽然维权事件仍然存在，但已经不构成政府的压力，媒体的报道兴趣也逐渐消失。
（经丘昌泰许可，部分内容参考其论文）
http://www.infzm.com/content/83318
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