最近，全国人大常委会初步审议了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案（草案）》（以下简称修正草案），并在中国人大网上公布了这个修正草案的条文及草案说明，向全社会公开征集意见。这个立法民主的措施是值得欢迎的。
代表法第二条确定，“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。”他们“代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”这就是说，人民代表是“国家权力机关组成人员”，代表人民“参加行使国家权力”。所以，如何保障人民代表行使国家权力，就成为一个具有重大意义的问题，这就是代表法所要解决的问题。它牵涉到政治体制改革的一个重要方面，应该认真对待。
我国宪法确定：“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”，立法应该体现这个精神。宪法还规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，而“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，那么，人民代表大会所行使的，就是“属于人民”的“一切权力”，不容许任何机关或政党分享。从这个意义上看，最高国家权力机关也好，国家最高权力机关也好，都应该是全国人民代表大会。政治体制改革的一个重要内容，就是把只是起着“橡皮图章”作用的人民代表大会，改革成为名副其实的“行使国家权力的机关”。
但是，人民代表大会是由许多人民代表组成的，只有代表切实履行职责，人民代表大会才能发挥权力机关的作用。全国人民代表大会的职权，按照宪法第六十二条的规定，有十五项，其中最重要的功能是立法和监督。在这十五项职权里，前三项就是“（一）修改宪法；（二）监督宪法的实施；（三）制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”。根据宪法总纲第三条：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”可见，监督宪法的实施，主要是监督国家行政机关、审判机关、检察机关执行宪法的情况。值得注意的是，全国人民代表大会的十五项职权中，有十四项是通过会议的形式实施的，如产生国家领导人和行政、司法机关领导人，审批发展计划和预决算等等，虽然代表也需要会前准备、会后反馈，但职权的行使却集中体现在会议的决定里。唯独监督这一条，却不限于会议，而且主要不在于会议形式。它有赖于代表对政府工作的经常性的关注和审视。所以，如何保证人民代表充分履行监督职能，应该成为《代表法》的作用所在。从这个角度来考察，现行的《代表法》是非常不够的，进行修订是非常必要的。
但要修订就有一个方向问题：是前进，还是倒退？要前进就应该删除不利于代表行使监督职能的条款，增加有利于代表行使监督职能的条款。就现在这个修正草案来看，恐怕主要还是倒退，而不是前进。
当然，这个修正草案也有可取之处，如增加了代表的权利和义务、代表进行调查研究和参加执法检查等内容；特别是把修正草案及其说明在网上公布，公开征集意见，更是应该肯定的。
但是，就其主要方面来说，许多修订的条款是不利于代表履行监督职能的。例如：修正草案专门增加一条“代表享有下列权利”，共有七条，却不见有“监督”二字。监督政府工作是人民代表大会的主要职权之一，而组成这个大会的代表却没有监督的权利，岂不怪哉！当然，提出议案、质询、批评也有监督的成分，但都不能代替内容丰富的监督。
又如：增加的条款里有“代表不脱离各自的生产和工作岗位”，只有在会议期间，才“优先执行代表职务”。这就是说，代表们在大会闭会期间，不需要履行包括监督政府在内的代表职责；你要履行，那也只能是在业余进行。这是不是有点荒唐？作为人民代表，他的最大职责就是代表人民“参加行使国家权力”，包括选举与监督政府，审议国家的重大决策，等等。直到换届，他一直都是人民代表，一直都负有履行代表职责的义务，而不仅仅是“会议代表”。即使是在闭会期间，他们也有大量工作要做。“不脱离各自的生产和工作岗位”，怎么能充分地“执行代表职务”呢？
现代国家的议会、国会，成员大都是专职的，他们还设有独立的办公室。我国的人民代表，也应该向专职化的方向发展，才能更好地发挥人民代表大会的作用。不久前王占阳和蔡霞等参加了四川德阳市罗江县的人大代表专职化和设立专职人大工作室的试点，是一个很好的尝试。其实，这种做法在许多地方都有所实践。据胡星斗教授在最近的文章里指出，浙江省温州市的全国人大代表周德文早在2004年3月17日就建立了周德文工作室，有人大代表、政协委员、律师、记者共10人组成。2008年，湖南省的全国人大代表刘晓武、山东省淄博市人大代表杨光磊先后在2月17日、3月31日成立了自己的人大代表工作室。建立工作室的还有浙江省金华市的全国人大代表俞学文，奉化市的人大代表练旭华则建立了“网上工作室”；温岭市设立了40多个人民代表工作站；广州市珠海区18个街道都建立了人大代表工作室。这些实验，对于实现人大代表专职化，发挥人大代表的作用，加强他们的监督功能，都有积极的促进意义，也是很好的开端。但这些有益的实验却被修正草案否定了。据全国人大常委会法制工作委员会主任李适时对修正草案所做的说明：“鉴于我国各级人大常委会的办事机构、工作机构是代表履职的集体参谋助手和服务班子，代表不设个人工作室”。这就意味着代表只能在常委会有关机构的监视之下，才能履行自己包括监督政府工作在内的代表职责。不许设立代表工作室的意义就在这里。
在修正草案的影响下，四川省罗江县人大代表李国喜的工作室，被迫改名为“幸福罗江促进室”，深圳市人民代表杨剑昌近日也宣布将撤销已经开设5年的人大代表接待室。
修正草案规定代表不能脱离生产和工作岗位，不能设立工作室，就关闭了代表专职化的大门，这是不是历史的倒退？
再如，修正草案还增加一条：“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。”这一条就更加没有道理了。人大代表为了监督政府行为、准备审议议案，都需要进行细致的调查研究，而最常用且比较有效的调查方式是个别访问，平等对话。所以，法律条文应当提倡、鼓励人大代表进行个人的调查研究活动。《代表法》第四条规定：“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”修正草案把它同第三条合并为一条，再加上五点，作为代表应当履行的义务。既然要求人民代表同选民和群众保持密切联系，就应该放手让他们去个别活动。如果按照修正草案的规定，“以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”，怎么能同选民和群众保持密切联系呢？就拿调查来说吧，一个小组的代表到地方上调查时，当地政府好吃好住好招待，开会时代表们在那里一坐，听听当地指定的几个人的汇报，工作人员据此整理成文，回去一交，就算完成调查任务了。我们所见所闻的此类调查，难道还少吗？修正草案用这类官僚化的集体活动方式去限制代表的活动，实际上是阻碍代表履行密切联系选民和群众的义务，防止代表行使监督政府工作的权利。
还有，《代表法》第二十五条和第二十八条都有“协助本级人民政府推行工作”的说法。在修正草案里，第二十八条的这个说法删掉了（改为第三十条），第二十五条里的这句话却没有删。这就意味着人民代表还要“协助本级人民政府推行工作”。奇怪的是，修正草案关于代表的权利和义务的条款里，都没有这样的一项。不知道为什么这里会跳出一个“协助”来。《代表法》和修正草案把人民代表的职责从宪法规定的“监督”政府工作篡改为“协助”政府工作，应该被认为是明显的违宪行为。
从前面所举的这些例子里，表现出一个十分突出的倾向，就是从法律条文上削弱甚至取缔人大代表对政府工作的监督。这不但同广大群众期待加强人大监督的愿望背道而驰，而且是在拉政治体制改革的后腿。目前社会上出现的种种不良现象，根源在于政治权力的不受制约、没有监督。所以，加强对政治权力的监督，已成为当前最为迫切的任务。按照宪法规定，人民代表大会应该成为监督权力机构的大本营，人民代表则是履行监督职责的尖兵。因此，修订《代表法》，指导思想上应以加强人大代表的监督职能为目标。人大代表是否能够履行监督政府工作的职责，关系到社会是否能够健康发展。加强监督意味着社会的进步，消除监督则将导致社会的进一步混乱和溃败。前进，还是倒退？希望全国人大常委会和它的法制委员会诸公深长思之！
2010年9月7日
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